背景

經(jīng)濟基礎(chǔ)

甲午戰(zhàn)前，在列強的侵略下中國社會經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了明顯變化：一方面由于通商口岸不斷增加，洋貨大量傾銷使中國自然經(jīng)濟（首先是通商口岸附近）受到?jīng)_擊，開始解體；同時土貨大量出口，資本主義世界市場附庸的地位逐漸形成。另一方面中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始變更：鴉片戰(zhàn)爭后中國相繼出現(xiàn)了外國資本主義經(jīng)濟成分、官僚資本主義雛形性經(jīng)濟、民族資本主義經(jīng)濟。

甲午中日戰(zhàn)爭使中國社會經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化：一是戰(zhàn)爭直接破壞了中國部分地區(qū)的封建經(jīng)濟基礎(chǔ)。日軍侵入遼東半島、山東半島，當(dāng)?shù)厝嗣袷艿锦遘k、社會生產(chǎn)力遭到極大破壞，損失慘重。二是戰(zhàn)后巨額賠款，迫使清政府進行三次政治大借款，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)壓在中國人民的頭上，列強控制了中國的財政經(jīng)濟命脈。三是《馬關(guān)條約》設(shè)廠的規(guī)定，適應(yīng)了帝國主義資本輸出的需要。戰(zhàn)后短短幾年設(shè)廠930余家，分布在各行業(yè)，危害極大。此外，列強還爭奪中國的筑路權(quán)、開礦權(quán)。四是甲午戰(zhàn)后列強繼續(xù)向中國大量傾銷商品，年輸入量仍在逐年增加。這使中國白銀繼續(xù)大量外流，窮了中國、富了列強，并在繼續(xù)破壞著中國的社會經(jīng)濟。

政治斗爭

戊戌變法失敗后，義和團運動的爆發(fā)和八國聯(lián)軍大舉入侵，慈禧攜光緒及若干親王大臣倉皇西逃，一直到光緒二十七年（1901年）11月28日重新回到北京，歷時共511天，橫跨庚子、辛丑年，官方史學(xué)美其名曰“庚子西狩”。當(dāng)時的清政府及其軍隊已經(jīng)無法應(yīng)付當(dāng)時的政治局勢，財政上也早已嚴(yán)重虧空，這使清朝統(tǒng)治者感到自己的統(tǒng)治根基業(yè)已動搖。加上列強不斷給清廷施加壓力，要求清政府迅速改變當(dāng)前的無能狀態(tài)。因此，維護清王朝的統(tǒng)治成為其統(tǒng)治者們面臨的首要課題。

當(dāng)時的洋務(wù)派領(lǐng)袖劉坤一、張之洞、袁世凱等，在危機的形勢下，不斷從內(nèi)部敦促清政府實行新政；而且這股勢力也在不斷壯大，堅持保守傾向的人越來越少了。統(tǒng)治集團內(nèi)部輿論也傾向改革。有官員上奏“中國之制度……奉行日久，不能無弊”，“于是一切政令皆不能不變”；“愿自至以往，維新者當(dāng)實事求是，守舊者毋至死不變，同心以謀富強”。

于是，在光緒二十七年（1901年），慈禧太后正式宣布實行新政。

改革過程

頒布上諭

光緒二十七年（1901年）1月29日，慈禧太后用光緒皇帝的名義頒布上諭，命督撫以上大臣就朝章國政、吏治民生、學(xué)?？婆e、軍制財政等問題詳細(xì)議奏。

光緒二十七年（1901年）2月6日《申報》1版《本館接奉電音》：“……世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之治法。窮變通久見于大易，損益可知著于論語……總之，法令不更，錮習(xí)不破，欲求振作，難議更張。著軍機大臣、大學(xué)士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故，吏治民生，學(xué)校科舉，軍政財政，當(dāng)因當(dāng)革，當(dāng)省當(dāng)并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，祥悉奏議以聞……”

光緒二十七年（1901年）4月21日，慈禧太后又下令成立了以慶親王奕劻為首的“督辦政務(wù)處”，作為籌劃推行新政的專門機構(gòu)，任李鴻章、榮祿、昆岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務(wù)大臣，劉坤一、張之洞（后又增加袁世凱）為參予政務(wù)大臣，總攬一切新政事宜。張劉二人聯(lián)名三次上奏《江楚會奏變法三折》，定出改革方向，學(xué)習(xí)日本，推行君主立憲制，8月20日，即西太后與光緒皇帝離開西安“回鑾”前四天，以慈禧太后的名義再發(fā)文告，表示清政府立意“變法”的決心：“爾中外臣工，須知國勢至此，斷非茍且補苴所能挽回厄運，唯有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉(zhuǎn)機。予與皇帝為宗廟計，為臣民計，舍此更無他策。”

五大臣出洋

光緒三十一年（1905年）9月24日，慈禧太后詔定考察政治大臣五人：特派鎮(zhèn)國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英出使西洋。在出團半途中遭受革命黨人吳樾放炸彈行刺，被迫延期（由孫中山率領(lǐng)的革命黨反對清政府“君主立憲”，認(rèn)為清政府是以立憲之名行專制之實，一旦立憲之后，君主世襲即成為憲法規(guī)范之中，則建立共和政體的計劃將更艱難）。

11月25日，朝廷設(shè)立專門政治體制改革機構(gòu)“考察政治館”，研究各國憲政，提供憲政改革的咨詢。12月7日，考察團第一組戴鴻慈和端方出發(fā)，第一站即美國，由美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福接見。

光緒三十二年（1906年）1月14日，載澤率領(lǐng)考察團第二組出發(fā)，徐世昌、紹英傷情未愈，由李盛鐸、尚其亨替代。當(dāng)年夏秋之際，考察團先后回國后進呈了一份主張“強國必須憲政”的考察報告，編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章。該報告由隨員熊希齡執(zhí)筆，參考了流亡東京的梁啟超和楊度所寫的憲政研究資料。載澤和端方擁護憲政的態(tài)度發(fā)揮了比較重要的作用。載澤于1908年夏出版《考察政治日記》。

“仿行立憲”

光緒三十二年（1906年）9月1日，清政府頒布《仿行立憲上諭》，預(yù)備立憲，原則為“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”。9月3日《申報》2版《電傳上諭》：

“仿行憲政……應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)……”

光緒三十四年（1908年）8月27日頒布《欽定憲法大綱》，大綱共23條，其中“君上大權(quán)”14條，“臣民權(quán)利義務(wù)”9條，通篇除涵括“議院不許干涉君主”般各勢力妥協(xié)之產(chǎn)物，亦具備了“臣民需在法律范圍內(nèi)行使權(quán)利”等迄今沿用的先進理念。更隨著《大清報律》等法案先后出臺，立憲的用意更加彰明。

宣統(tǒng)帝繼位后，其父攝政王載灃遵循皇兄光緒帝的遺囑，加快立憲的進程。宣統(tǒng)元年（1909年），各省咨議局選舉。宣統(tǒng)二年（1910年）九月初一日，資政院舉行第一次開院禮。

宣統(tǒng)三年（1911年）5月，載灃任命慶親王奕劻為內(nèi)閣總理大臣，籌組新內(nèi)閣。新內(nèi)閣部院首長共有13名成員，其中滿人8名、漢人4名、蒙古人1名，8名滿人當(dāng)中有6人為宗室、1人為覺羅，被當(dāng)時革命黨及立憲派諷刺稱為“皇族內(nèi)閣”。

改革內(nèi)容

編練“新軍”

編練“新軍”是清政府新政的主要內(nèi)容之一。清政府對此投入了巨大財力，花費了很大力氣。

光緒二十七年（1901年）8月29日，清政府下諭全國停止武科科舉考試；9月11日命令各省仿北洋、兩江籌建武備學(xué)堂；9月12日下諭全國各省“裁汰舊軍，編練常備軍”。編練新軍的工作在全國展開。

為了在全國推行編練新軍計劃，清政府于光緒二十九年（1903年）12月4日設(shè)立練兵處，任慶親王奕劻總理練兵事務(wù)，袁世凱為會辦練兵大臣，鐵良襄同辦理。練兵處的實權(quán)為袁世凱所掌握。清政府還令各省設(shè)立督練公所，為各省領(lǐng)導(dǎo)編練“新軍”的機構(gòu)。

光緒三十年（1904年）9月，練兵處、兵部奏準(zhǔn)在全國編練新軍36鎮(zhèn)，頒布了《陸軍學(xué)堂辦法》。

光緒三十二年（1906年）11月7日，清政府改兵部為陸軍部，將練兵處并入其中，鐵良為尚書，統(tǒng)一指揮全國新軍。

光緒三十三年（1907年）8月，陸軍部制定了全國編練新軍36鎮(zhèn)的龐大計劃，擬于2—5年內(nèi)，除近畿4鎮(zhèn)、四川3鎮(zhèn)外，其他各省各編練1—2鎮(zhèn)。但直至清朝覆亡，只編成14鎮(zhèn)和18個混成協(xié)又4標(biāo)及禁衛(wèi)軍1鎮(zhèn)，約16萬人。

倡導(dǎo)商業(yè)

光緒二十九年（1903年）9月7日，清政府設(shè)立商部，倡導(dǎo)官商創(chuàng)辦工商企業(yè)。接著，頒布了一系列工商業(yè)規(guī)章和獎勵實業(yè)辦法，如：《欽定大清商法》、《商會章程》、《鐵路簡明章程》、《獎勵華商公司章程》、《礦務(wù)章程》、《公司注冊章程》、《試辦銀行章程》等。這些章程規(guī)定，允許自由發(fā)展實業(yè)，獎勵興辦工商企業(yè)，鼓勵組織商會團體。這些章程和做法，都有利于民族工商業(yè)的發(fā)展，有利于社會經(jīng)濟的繁榮。

光緒三十二年（1906年），度支部頒布《清理財政明定辦法六項》，負(fù)責(zé)統(tǒng)一各中央地方衙門收支、統(tǒng)籌外債借還、考核各省銀號以及規(guī)定對各省越時造報財政之懲處。由度支大臣載澤兼任督辦鹽政大臣，統(tǒng)理全國鹽政行政用人之權(quán)履行，并在光緒二十八年（1902年）之《中英商約》中商討有關(guān)免厘加稅之條款。而在現(xiàn)代財政預(yù)算的組成上，光緒三十三年（1907年）福州道御史趙炳麟奏請中央制定全國預(yù)算。最終，清廷于宣統(tǒng)二年（1910年）首次編制第一次全國預(yù)算。

在宣統(tǒng)二年（1910年）頒布《國幣則例》二十四條，劃一銀幣及銅幣之重量和成色，但由于當(dāng)時市面流通之舊幣總值達十五億以上，回收的財政費用已是政府難以承擔(dān)，最終清廷需要于宣統(tǒng)三年（1911年）4月15日向美英法德四國財團貸款一千萬英鎊，以推行有關(guān)幣制改革。

光緒二十二年（1896年）清政府成立“鐵路總公司”，1900—1905年間鐵路總體發(fā)展為三千二百哩。除全長201公里的京張鐵路為本國修建外，余路均為外國持有部分股權(quán)下所修建。

教育改革

清政府推行新政的另一個重要內(nèi)容是廢科舉，辦學(xué)堂，派留學(xué)。

光緒二十七年（1901年）9月4日，清政府命令各省城書院改成大學(xué)堂，各府及直隸州改設(shè)中學(xué)堂，各縣改設(shè)小學(xué)堂，并多設(shè)蒙養(yǎng)學(xué)堂；12月5日，頒布學(xué)堂科舉獎勵章程，規(guī)定學(xué)堂畢業(yè)生考試后可得進士、舉人、貢生等出身。

光緒二十八年（1902年）2月13日公布推廣學(xué)堂辦法；8月15日頒布《欽定學(xué)堂章程》。

光緒三十年（1904年）1月13日又頒布《重訂學(xué)堂章程》，詳細(xì)規(guī)定了各級學(xué)堂章程及管理體制，以法令形式要求在全國推行。與普通學(xué)堂并行的還有專業(yè)教育，包括師范學(xué)堂及各類實業(yè)學(xué)堂，在學(xué)制上自成系統(tǒng)，一套完整的學(xué)校制度隨之建立。

光緒三十一年（1905年）9月2日，光緒皇帝詔準(zhǔn)袁世凱、張之洞奏請停止科舉，興辦學(xué)堂的折子，下令“立?？婆e以廣學(xué)?！保乖谥袊鴼v史上延續(xù)了1300多年的科舉制度被最終廢除，科舉取士與學(xué)校教育實現(xiàn)了徹底的脫鉤。12月6日，清廷下諭設(shè)立學(xué)部，為專管全國學(xué)堂事務(wù)的機構(gòu)。清政府在推行新政過程中，把“獎游學(xué)”與“改學(xué)堂，停科舉”并提，要求各省籌集經(jīng)費選派學(xué)生出洋學(xué)習(xí)，講求專門學(xué)業(yè)。對畢業(yè)留學(xué)生，分別賞給進士、舉人等出身。對自備旅費出洋留學(xué)的，與派出學(xué)生同等對待。

為統(tǒng)一管理留學(xué)生工作，清政府分別在1902年10月31日和1906年10月2日派出總監(jiān)督赴東洋和歐洲。

光緒二十九年（1903年）10月，清政府頒布《獎勵游學(xué)畢業(yè)生章程》，規(guī)定凡中國留日學(xué)生在日本普通中學(xué)5年畢業(yè)，得優(yōu)等文憑者，給予拔貢出身；在日本文部省直轄之各高等院校及程度相當(dāng)?shù)母黜棇崢I(yè)學(xué)校3年畢業(yè)，得優(yōu)等文憑者，給予舉人出身；在大學(xué)?？颇晨苹驍?shù)科，畢業(yè)后有選科或普通畢業(yè)文憑者，給予進士出身；在國立大學(xué)及程度相當(dāng)?shù)墓倭W(xué)堂中3年畢業(yè)，得學(xué)士文憑者，給予翰林出身；5年畢業(yè)，得博士文憑者，除給予翰林出身外，這給予翰林升階。最初，在洋務(wù)運動期間的留學(xué)生計劃大都留學(xué)英美法等國家，不過，由于庚子賠款后政府財政緊拙，結(jié)果清末改革中的留學(xué)生計劃大都留學(xué)日本。至1907年，留日學(xué)生總數(shù)達一萬五千人。

改革官制

改革官制是清政府新政的一項重要內(nèi)容，其中包括“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐納”，對統(tǒng)治機構(gòu)作了一些改變。

光緒二十七年（1901年）7月24日，清政府撤銷總理各國事務(wù)衙門，改設(shè)外務(wù)部，“班列六部之首”；9月19日，清政府宣布停止報捐實官。

光緒二十八年（1902年）2月24日，裁河?xùn)|河道總督，其事務(wù)改歸河南巡撫兼辦；3月6日裁詹事府及通司。

光緒二十九年（1903年）9月7日，設(shè)商部。

光緒三十年（1904年）12月12日裁云南、湖北兩省巡撫，由云貴總督、湖廣總督兼管。

光緒三十一年（1905年）7月18日，宣布停止捐納武職。同年9月4日裁奉天府尹，由巡撫兼管；裁奉天府丞，改為東三省學(xué)政。設(shè)巡警部。設(shè)學(xué)部，裁國子監(jiān)。除裁并增設(shè)行政機構(gòu)外，清政府還下令“停捐納”、“裁陋規(guī)”、“定公費”。

現(xiàn)代法律

光緒二十八年（1902年）5月13日，清廷下達一道上諭：“現(xiàn)在通商交涉，事宜繁多。著派沈家本、伍廷芳將一切現(xiàn)行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務(wù)期中外通行，有裨治理?！敝袊涩F(xiàn)代化由此起步，幾經(jīng)反復(fù)，直至20世紀(jì)終結(jié)，尚未完成。不過，基本架構(gòu)已在晚清新政時期奠定。光緒二十九年（1903年）起，《獎勵公司章程》《商標(biāo)注冊試辦章程》《商人通例》《公司律》《破產(chǎn)律》《各級審判廳試辦章程》《法官考試細(xì)則》《集會結(jié)社律》等等先后出臺。影響最為深遠的是三個總結(jié)性的大法：《大清刑事民事訴訟法》《大清新刑律》《民律草案》，分別在程序法和實體法領(lǐng)域為中國法律的現(xiàn)代化奠定了牢固的基礎(chǔ)。雖因辛亥革命爆發(fā)，《民律》已不及審議頒布施行，但20世紀(jì)上半葉的民國政府無不繼承這三個大法。

籌蒙改制

光緒三十二年（1906年）9月，在改革官制過程中，編纂官制大臣將京官編定復(fù)核，繕單進呈，在所附閣部院官制節(jié)略清單中寫道：“各國競爭，殖民為要，蒙、藏、青海，固圉防邊，其行政事宜實與各部并重，故易理藩院為理藩部。”后來上諭發(fā)布，宣布正式“理藩院著改為理藩部”。1907年清政府政務(wù)處大臣左紹佐、岑春煊等，奏請將熱河、察哈爾、烏里雅蘇臺、庫倫、科布多、阿爾泰等地“悉照內(nèi)地改設(shè)行省”，以期加強邊防。清政府擔(dān)心沙俄出面反對，在征詢了各部大臣、各地將軍、督撫的意見后，僅宣布廢止從前關(guān)于蒙漢不得通婚的禁令，鼓勵內(nèi)地漢人到蒙古開荒；在蒙古增設(shè)衛(wèi)生局、巡警隊、學(xué)校、商品陳列所，舉辦所謂的“新政”。這一舉措嚴(yán)重地威脅著蒙古人的生存，同時也妨礙了沙俄在外蒙的利益。同時內(nèi)蒙古地區(qū)的一些“旗地”因漢人流入增多改為州縣。

影響

積極影響

推動自由經(jīng)濟發(fā)展

光緒二十一年（1895年）7月19日，清朝上諭稱：“疊據(jù)中外臣工條陳時務(wù)……如修鐵路、鑄鈔幣、造機器、開各礦、折南漕、減兵額、創(chuàng)郵政、練陸軍、整海軍、立學(xué)堂；大約以籌餉練兵為急務(wù)；以恤商惠工為本源。此應(yīng)及時舉辦。”清政府開始“恤工惠商”即力求保護和扶植私人資本。與此同時，現(xiàn)代財產(chǎn)所有權(quán)亦相應(yīng)逐步確立。《大清民事刑事訴訟法》在“判案后查封產(chǎn)物”一節(jié)中規(guī)定：“凡封票紙查封被告本人之產(chǎn)物，如產(chǎn)物系一家之公物，則封本人名下應(yīng)得之一分，他人之分不得株連?！薄胺沧罅懈黜棽辉诓榉鈧涞种校阂?，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟姐妹及各戚屬家人之物。三，本人子孫所自得之物?！边@表明財產(chǎn)所有權(quán)已從家庭甚至家族所有轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人為本位。這些法律條文的出現(xiàn)，就意味著法律開始承認(rèn)私有財產(chǎn)的正當(dāng)性與合法性。

光緒三十年（1904年）至宣統(tǒng)二年（1910年）間，設(shè)廠數(shù)目與投資總額都大大地超過了前代。清末新政前，在光緒二十一年（1895年）至光緒二十四年（1898年）的民族工業(yè)，新設(shè)廠投資萬元以上者55家，年均13.75家；而光緒三十年（1904年）至宣統(tǒng)二年（1910年）清末新政期間，新設(shè)廠投資萬元以上者276家，年均39.4家，是前者的2.87倍。這種發(fā)展還表現(xiàn)在礦業(yè)上，光緒三十年（1904年）至宣統(tǒng)二年（1910年）新建礦48家，超過了以前任何時期。此外，交通、商業(yè)、金融等都有了較明顯的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上，由于土地面積的增加，促進了農(nóng)作物產(chǎn)量的增長；而先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和知識的傳入，則表明中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也帶有近代的色彩。

清末新政最大的成就是增加了經(jīng)濟自由。按照列強的觀點是傳統(tǒng)或中世紀(jì)中國沒有現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟自由。就傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域而言，中國人當(dāng)然可以經(jīng)營農(nóng)業(yè)、商業(yè)和手工業(yè)?？墒?，有個障礙迎面而來：財產(chǎn)所有權(quán)的限制?！洞笄迓伞烦幸u傳統(tǒng)，明確規(guī)定：“凡祖父母、父母在，子孫別立戶籍，分異財產(chǎn)者，杖一百。若居父母喪而兄弟別立戶籍，分異財產(chǎn)者杖八十?！崩碛墒牵骸白娓改?、父母在，子孫不得私財，禮也。居喪則兄弟猶侍乎親也，若遂別立戶籍，分異財產(chǎn)，均為不孝，故有杖一百、八十之罪。仍令合籍共財。"這是嚴(yán)重壓抑經(jīng)營積極性的規(guī)定。更為嚴(yán)重的是清政府為新經(jīng)濟的發(fā)展設(shè)置了種種障礙。突出的表現(xiàn)是辦新式工商、交通和金融事業(yè)，一律實行批準(zhǔn)制，往往相應(yīng)設(shè)置壟斷特權(quán)，不準(zhǔn)民間資本自由進入。

但是由于清政府的歷史局限性，改革沒有達到預(yù)期目的，一些阻礙民族經(jīng)濟發(fā)展的障礙依然大量存在。如大清帝國第一位駐外使節(jié)郭嵩燾，回國退休后，他在給李鴻章的信中說到：“輪船之為便利，天下所共知也。愚劣如湘人，亦習(xí)焉而知其利。是以十年以前，阻難在士紳；十年以來，阻難專在官。凡三次呈請……獨不準(zhǔn)百姓置造”，第三次是郭嵩燾出面籌辦的，已籌集資本兩萬余，這個航運公司也沒有成功。

如果從同治五年（1865年）辯論要不要學(xué)西方借法自強算起，清政府內(nèi)部整整爭論了30年，才得出這么一個結(jié)論。更主要的是鴉片戰(zhàn)爭以來歷經(jīng)6次內(nèi)外戰(zhàn)爭，特別是甲午戰(zhàn)爭失敗，內(nèi)外交困，迫使清政府的經(jīng)濟政策不能不作出重大調(diào)整。用當(dāng)時一篇得到朝廷首肯并轉(zhuǎn)發(fā)而流傳甚廣的奏章的話來說是：“今日即孔孟復(fù)生，舍富強外亦無治國之道，而舍仿行西法一途，更無致富強之術(shù)。"換句話說，生死存亡迫使這個專制政府不能不放松控制，讓老百姓得到一定程度的經(jīng)濟自由。不過，這一權(quán)利的法制化，是光緒三十年（1904年）初接連頒布《奏定商會簡明章程》《商人通例》、《公司律》后的事。其中規(guī)定“凡設(shè)立公司赴商部注冊者，務(wù)須將創(chuàng)辦公司之合同、規(guī)條、章程等一概呈報商部存案?！毕づc國際慣例一樣，辦企業(yè)僅須登記注冊即可。

促進法律現(xiàn)代化

“新政”時期開始建立現(xiàn)代社會運作架構(gòu)，民國初年的北洋政府時期基本沿用清末新政所制定的一系列法律和審判制度，民國十三年（1924年）國民政府在廣州建立，特別是民國十七年（1928年）成為全國政權(quán)后，中國法制進程因中國國民黨在包括立法、司法在內(nèi)的各領(lǐng)域全面推行“黨化”而暫時停止。但這時民法、刑法等基本法律文本仍大體承襲了清末新政的成果。

國民黨開創(chuàng)了執(zhí)政黨直接檢查出版物和鉗制言論自由、學(xué)術(shù)自由的體制，冀圖以一黨的主義“齊一國民思想”，以達到“一黨治天下”的目的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地和后來的解放區(qū)，也沿用國民政府的《六法全書》辦案。對于這種極其不尊重和保障人權(quán)的法律制度，我國人民群眾與之斗爭亦已長久。直至1949年二月中共中央下令“蔑視和批判”西方“反人民的法律”和“廢止”國民黨《六法全書》。

政權(quán)機構(gòu)現(xiàn)代化

在政治上，清末政權(quán)機構(gòu)發(fā)生了很大的變化。清末新政前，清政府基本上還是封建的政權(quán)機構(gòu)。在清末新政期間，卻發(fā)生了極大的變化。這種變化不僅表現(xiàn)在光緒三十一年（1906年）前改總理衙門為外務(wù)部以及設(shè)立商部、練兵處、巡警部、學(xué)部等；還表現(xiàn)在光緒三十一年（1906年）11月重新更定官制，除內(nèi)閣、軍機處仍舊外，新設(shè)立或改名稱的有：外務(wù)部、學(xué)部、民政部、度支部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、海軍部、軍咨府、資政院、審計院。到此，清政府雖然仍是半新半舊的，但這畢竟是清朝政權(quán)機構(gòu)邁入近代時期的開始。

中國軍隊近代化

新建陸軍是中國建立真正意義上的近代軍隊的首次努力，是中國近代軍事史上重要的一頁，對日后中國軍隊的軍制、作戰(zhàn)、訓(xùn)練、編制等方面都有重大影響。盡管它最后的發(fā)展方向并未與這場軍事變革的發(fā)動者——清政府所預(yù)期的一致，但是新軍建設(shè)開創(chuàng)了中國近代軍事進程的多項先河，是中國軍事近代化的重要進步。

鴉片戰(zhàn)爭當(dāng)中，曾經(jīng)勇武善戰(zhàn)的八旗在西方列強堅船利炮和新式步炮協(xié)同戰(zhàn)術(shù)的打擊下不堪一擊，參戰(zhàn)清兵與英軍傷亡比竟然達到600比1，慘痛的現(xiàn)實迫使清朝統(tǒng)治者從“天朝上國”的美夢中驚醒，開始了“師夷長技以制夷”的洋務(wù)運動；然而，中日甲午戰(zhàn)爭期間，即使是清軍已經(jīng)裝備了相當(dāng)數(shù)量的西方先進武器，包括比日軍還要先進的毛瑟步槍的情況下仍然一敗涂地，究其原因大部分清軍是混編各式古老火槍（甚至包括鳥銃、抬槍）與不同口徑的近代步槍，沒有幾個單位配置統(tǒng)一的制式近代武器，戰(zhàn)斗一旦打響則后勤供應(yīng)漏洞百出，有槍無彈、有彈無槍的情況比比皆是。

清朝統(tǒng)治者經(jīng)過甲午戰(zhàn)爭發(fā)現(xiàn)建立先進的軍隊制度才是提高戰(zhàn)斗力的根本。在反思日軍勝利因素后，清朝統(tǒng)治者認(rèn)識到日軍“專以西法制勝”、“一代有一代之兵制，一時有一時之兵制，未可擬古劑以療新病，居夏日而御寒裘也”。因此，清政府嘗試逐漸引入西式軍制與訓(xùn)練，開辦西式軍事學(xué)校，同時命令舊有軍隊改習(xí)洋操，聘請西方教官訓(xùn)練甚至管理軍隊，這些接受西式軍事訓(xùn)練，使用西式制式武器裝備的清軍被稱為新式陸軍。其中，北洋的定武軍和南洋的自強軍在這方面開創(chuàng)了新河。新軍建設(shè)與洋務(wù)運動有著本質(zhì)的區(qū)別，洋務(wù)運動是“中學(xué)為體、西學(xué)為用”，在思想上根本沒有承認(rèn)西方軍事思想和制度的領(lǐng)先，幻想單純從西方列強手中購買洋槍洋炮、替換手中的大刀長矛和土炮就能成為一流軍隊，而對于真正決定戰(zhàn)斗力的軍隊制度絲毫不作變革，導(dǎo)致清朝軍隊的戰(zhàn)斗力與列強的差距，因此，洋務(wù)運動并沒有從本質(zhì)上改革軍隊，軍隊?wèi)?zhàn)斗力沒有大幅的提升。美國《紐約時報》記者現(xiàn)場采訪報道更為直截了當(dāng)：“除了數(shù)千由外國軍官親手訓(xùn)練的精銳部隊外，大部分的清國官兵即便是手里拿著現(xiàn)代武器，思想?yún)s還是活在300年前”。

反觀新軍建設(shè)，是從軍隊制度乃至武器裝備、官兵培訓(xùn)等方面作了深刻的變革，近代軍隊司令部、軍事學(xué)校、軍樂隊、近代軍事編制、后勤制度以及“國防軍”概念等等措施，都是清政府守舊勢力不敢想象的變革。一系列的變革對于提升新軍戰(zhàn)斗力的效果非常明顯，辛亥革命初期，人數(shù)上占據(jù)優(yōu)勢的舊軍面對新軍時，大部分一觸即潰。最終南方新軍在孫中山、黃興的引導(dǎo)下率眾起義，北方新軍在袁世凱指揮下進行逼宮，反予了清王朝致命的一擊。新軍的西式軍制在清朝滅亡后，經(jīng)過進一步改進和變革，一直作為國民政府軍隊的軍事制度，而部分軍事制度甚至也被后來共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊所沿用、發(fā)展，其意義和影響不可謂不深遠。

新學(xué)教育興隆

在思想文化上，通過清末新政，在這方面的變化是十分突出的。其一，結(jié)束了科舉制度的歷史。其二，清末出現(xiàn)了辦學(xué)熱潮。由于清政府號召辦學(xué)，又公布了《奏定學(xué)堂章程》，加上廢除科舉制度，于是新式學(xué)堂如雨后春筍，達到前所未有的程度。其三，由于清朝政府的號令及地方官和個人的努力，很快地出現(xiàn)了留學(xué)的熱潮。光緒三十一年（1905年）至光緒三十二年（1906年）間，僅留日學(xué)生就多達8000余人（一說10000多人），這同新政前比較，增長了100多倍。其四，政治思想界也有所變化。隨著清末“預(yù)備立憲”的開展，西方近代思想得到了一定的傳播，在中國傳統(tǒng)思想體系中透進了數(shù)縷民主的霞光。

民族資產(chǎn)階級崛起

在階級關(guān)系上，清末也發(fā)生了很大的變化。隨著中國民族資本主義的發(fā)展，中國民族資產(chǎn)階級的力量有了明顯地增長，特別是這時，民族資本的中小企業(yè)大量涌現(xiàn)，使中國民族資產(chǎn)階級中下層的力量有了明顯地壯大。與此同時，中國工人階級的隊伍，也由甲午戰(zhàn)前的10萬人左右，增長到辛亥革命前的66萬多人。

促進民主革命

在新政與民主革命的關(guān)系上，新政促進了革命的爆發(fā)。清末新政與資產(chǎn)階級民主革命是互相影響著的兩個運動：由于民主革命活動的開展，觸動了清朝的封建專制統(tǒng)治，因此，清末新政有轉(zhuǎn)移矛盾、拒絕革命的動機。從這個意義上說，民主革命活動促使了清末新政的實行。但同時，我們還必須注意另外一個客觀事實，這就是由于清末新政的開展，又在客觀上促進了資產(chǎn)階級民主革命的發(fā)展。主要表現(xiàn)是：清末民族資本主義的發(fā)展，為資產(chǎn)階級民主革命提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)；由于民族資產(chǎn)階級力量的壯大，為資產(chǎn)階級民主革命提供了階級基礎(chǔ)；辦學(xué)和留學(xué)熱潮的出現(xiàn)，產(chǎn)生了眾多的青年學(xué)生和知識分子階層，這是民主革命的群眾基礎(chǔ)；由于清末新軍的出現(xiàn)，由于革命黨人把工作重點轉(zhuǎn)移到新軍，新軍就逐漸成了清政府的掘墓人，成了民主革命的陣地。

消極影響

增加人民負(fù)擔(dān)

為了實行新政，清政府必須想方設(shè)法籌集經(jīng)費，增加了人民的負(fù)擔(dān)，使中國勞苦大眾生活較之同光中興時期有所貧困化，社會矛盾無由不尖銳更甚。為了籌款，清政府不得不向下攤派，這是清末新政經(jīng)費的最主要來源。為了籌餉，清政府不辭廣設(shè)名目，以多方索獲。如光緒二十九年（1903年）12月24日清政府發(fā)布的兩個上諭，就向各省派款每年達960萬兩。從光緒二十八年（1902年）起，在通商口岸征收印花稅，在湖廣征收房捐、鋪捐；直隸袁世凱擬“每戶售酒百斤，抽捐制錢一千六百文，并準(zhǔn)其于常價之外，每斤增加十六文發(fā)售”；光緒二十九年（1903年）在吉林征收燒窯捐、車輛捐；在其他地方征收牛捐、馬捐、鹽商捐、紳富捐，還有戶口稅、丁稅等。

清政府向下派款，而這些款項，各地方政府又通過提高部分商品物價從勞動人民身上索獲。如此外又出現(xiàn)了許多新名目的稅捐，如糧捐、房捐、新捐、學(xué)捐、鋪捐、膏捐、統(tǒng)捐、攤捐等等。同時，復(fù)提稅率，有由戶部決定在全國公開加收的，也有由各地任意增加稅率的，并允許地方官自籌稅收。施行若此，“無由不使稅紊貪橫，未免于‘廣大勞動人民’（實是某些無心專業(yè)的閑散人）造成了‘前所未有’的災(zāi)難”。對外蒙古的捐稅導(dǎo)致“（人民）不堪其擾，相率逃避。近城（指庫倫）各旗，為之一空”。

袁世凱集團崛起

以袁世凱為代表的北洋軍閥的崛起，是清末新政的又一苦果。眾所周知，袁世凱是靠在天津小站練兵起家的，又系靠于山東任巡撫時的靈活應(yīng)變及鎮(zhèn)壓義和團運動發(fā)跡的。在新政期間，于光緒二十八年（1902年）清政府又令袁世凱訓(xùn)練京旗陸軍，到光緒三十二年（1906年）末，北洋六鎮(zhèn)的軍隊都抓在了他的手中。因此，在清末，袁世凱聲名顯赫，并可以左右朝政。這也使得清朝的覆亡有了它自身內(nèi)部的原因，新政培育出了足以摧毀他自己的毒瘤。

加深列強侵略

清末新政時，某些經(jīng)濟政策的公布，客觀上也為列強輸出資本創(chuàng)造了方便條件。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，是近代中國社會經(jīng)濟發(fā)展變化的一個重大轉(zhuǎn)折時期：列強對華經(jīng)濟侵略加速擴張，民族危機空前深重，西方列強的侵略方式也由原來的商品輸出為主轉(zhuǎn)為資本輸出為主，近代中國的半殖民地半封建社會經(jīng)濟形態(tài)最后形成并進一步深化。商品輸出，顧名思義，就是西方列強向中國傾銷工業(yè)品和掠奪原料，這些商品包括鴉片、西方列強本國的手工工廠所生產(chǎn)的產(chǎn)品，或者在通商口岸開設(shè)工廠（很少），利用中國廉價勞動力和原料，剝削中國人民。商品輸出較資本輸出時間早，在1840年至1895年《馬關(guān)條約》簽訂年間里，絕大部分都是商品輸出。其本質(zhì)是控制殖民地的市場。資本輸出是用過剩資本向其他國家投資，例如在中國投資開辦工廠，或利用雄厚的資本取得在中國的鐵路權(quán)、開礦權(quán)等等?；蛴眠^剩資本作為貸款。其本質(zhì)是通過資本控制殖民地的經(jīng)濟命脈（危機更加加深和嚴(yán)重）。

在西方列強看來，與其等著一味守舊的清政府最終被革命所推翻，不如督促清政府實行改革以消彌革命，這樣才能維持中國地區(qū)局面的穩(wěn)定和平，進而能夠保證其在華利益長期存在。因此，《辛丑條約》簽訂之前和之后，列強多次向清政府提出改革的建議。從這一點上講，清政府最后力行新政，在一定程度上含有迎合列強的因素。清末新政后，民族經(jīng)濟的發(fā)展需要大量的資金，張謇是清末提倡實業(yè)救國論的代表人物，他提出過“棉鐵主義”、發(fā)展外資等具體發(fā)展實業(yè)的措施。棉鐵主義指以棉紡織業(yè)、鋼鐵業(yè)帶動民族工業(yè)的發(fā)展，形成民族工業(yè)體系。他還主張以合資、借款、代辦等形式，利用外國資本解決發(fā)展民族工業(yè)所需要的資金問題。但是列強也不欲中國驀然走資而頓失既得，正是英、德、法、美等國以借款為誘餌，力爭清政府將鐵路收歸國有，激化了清政府與民族資產(chǎn)階級之間的矛盾。

強化國家機器

清末新政時，練新軍、辦警政，強化了專制的國家機器，有利于清政府對革命派反抗斗爭的鎮(zhèn)壓。因為在清末，清朝舊式軍隊早已失去戰(zhàn)斗力，而所編練的新軍，戰(zhàn)斗力有了明顯的提高，再加上各地辦起的警察，加強了對革命派反抗斗爭的偵緝和鎮(zhèn)壓，這也是清末新政的一個惡果。

催生邊疆問題

清末新政時期清政府開始改變原有的邊疆地區(qū)治理模式，開放“蒙禁”，在青藏地區(qū)“改土歸流”；同時將內(nèi)地漢人大幅移民邊疆地區(qū)；由于“新政”操之過急、措施不當(dāng)，產(chǎn)生一系列問題。

一向享受清廷優(yōu)遇的蒙旗王公貴族，不僅不能得到財政上的支持，而且還要另納“報效銀”，這就使蒙古地區(qū)財政狀況陷于惡性循環(huán)之中，在蒙古增加的貢捐和新捐輸，諸如煙、牛、草、車捐以及國民捐。僅庫倫一地以商民每年被迫向清廷交納的“包捐”銀高達兩萬四千兩。清政府還通過發(fā)行國債即“昭信股票”來籌措資金，如土謝圖汗、車臣汗兩盟封建王公，哲布尊丹巴等上層喇嘛等，被“勸辦昭信股票”，向清廷交納報效銀20萬兩，其中哲布尊丹巴一人報效銀就6萬兩，各盟旗都有諸如此類的報效銀兩。雖然，他們可以從牧民身上搜刮來獲得一定的補償，但這使他們本已窘迫的財政更見襟肘產(chǎn)生危機；同時也使蒙古牧民的生計雪上加霜，這種惡性循環(huán)，也加劇了蒙古民族的離心力。

張蔭棠和聯(lián)豫在西藏推行新政的籌劃實施中所謂“收回政權(quán)”，以漢官代替藏官治藏，這是當(dāng)時西藏地方噶廈所無法接受的。達賴?yán)镌谟④姳平_的情況下不得已出走庫倫，清政府卻聽駐藏大臣有泰的一面之詞，革除了達賴?yán)锏拿?，?yán)重傷害了西藏人民的民族感情和宗教感情，進一步加深了清朝中央政府與西藏地方政府之間的裂痕。過分強調(diào)“使通祖國語言文字”，而無視藏民族語言文字的教育。他們所說的“興辦教育”，實際上只是漢文漢語的教育。張蔭棠印行《訓(xùn)俗淺言》和《藏俗改良》，極力宣揚“君臣有義”、“夫婦有別”以及“智、仁、勇、孝、悌、忠、信、禮、義、廉恥、合群”等孔孟綱常倫理，又對藏民族的習(xí)俗風(fēng)尚橫加指責(zé)，企圖以儒家封建倫理取代藏民族的倫理習(xí)俗。這種文化自大心理以及以“開啟民智”為名試圖民族同化的政策在一定程度上損害了西藏僧俗的民族自尊心，加深了民族矛盾。

評價

經(jīng)濟意義

從光緒二十七年（1901年）至民國建立，有很多制約經(jīng)濟發(fā)展的不利因素：強勢和享有特權(quán)的外國資本；厘金和其他苛捐雜稅；由于政治制度改革滯后帶來的政府官員腐?。蝗斩響?zhàn)爭及其他突發(fā)事件引起的社會不安和動蕩；等等。但民族經(jīng)濟仍有不俗的表現(xiàn)。1895—1913年間，民族資本工業(yè)發(fā)展速度年均15%，比第一次世界大戰(zhàn)列強無暇東顧期間的發(fā)展速度還略高一點。其他經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展也比較順暢。主要的一條是政府不再愚蠢地堅持以官辦或官督商辦的壟斷經(jīng)濟為路向，扶植和獎勵私人資本，建立自由的市場經(jīng)濟制度；加上工資和原料低廉；市場廣闊；這些有利因素足以抵消其他制度性缺陷帶來的不利因素（如貪污腐敗和政府效率奇低等）的影響。

從民國元年（1912年）到抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，戰(zhàn)火連綿，社會動蕩不安。但總的說來，經(jīng)濟仍持續(xù)以較高速度發(fā)展。1912—1936年盡管有幾次世界性的經(jīng)濟危機，特別是1929年開始的經(jīng)濟大危機，中國工業(yè)年均仍增長9.2%（主要是輕工業(yè)）。1912—1930年，更高達13.8%。原因是北洋政府繼承清末新政的經(jīng)濟自由制度，且有所完善。雖然1927年國民黨正式取得政權(quán)后，開始扶植帶有封建的、買辦性質(zhì)的官僚資本，但尚不足壟斷國民經(jīng)濟。

人文意義

“新政”帶來的社會人文意義也不容忽視。近代著名翻譯家和教育家嚴(yán)復(fù)翻譯的《原富》（即《國富論》）序言中寫到列強“乃至民生安業(yè)之事，大抵任民自為，而不過問”，“讀此，則知東西立國之相異，而國民資格，亦由是而大不同也。蓋西國之王者，其事專于作君而已；而中國帝王，作君而外，兼以作師。且其社會，固宗法之社會也，故又曰元后作民父母……下至守宰，皆以其身兼天地君親師之眾責(zé)……卒之君上之責(zé)任無窮，而民之能事，無由以發(fā)達……而其于國也，無尺寸之治柄，無絲毫應(yīng)有必不可奪之權(quán)利”。沒有經(jīng)濟自由，只能事事仰承官府旨意，公民權(quán)利就失去基礎(chǔ)。在新文化運動中，陳獨秀也一再重申“以獨立之生計，成獨立之人格”的極端重要性。

歷史意義

清末新政固然是慈禧集團為強化封建國家機器，整頓和鞏固清王朝統(tǒng)治搞起來的。也不可否認(rèn)新政改革由于主觀和客觀上的多重局限，加上王朝自身的頑固保守，使改革在打折扣，存在諸多缺陷和差強人意之處。盡管這樣，清末新政改革，在社會政治、經(jīng)濟、軍事、文化教育等方面都產(chǎn)生了新陳代謝的客觀效果，在中國社會的近代化過程中占有一定的地位，這是應(yīng)該肯定的，不能視而不見，一筆抹殺，更不應(yīng)該視之為“假維新”、“偽變法”，而應(yīng)謹(jǐn)重地分析，肯定其是一個確確實實推行的改革運動，是中國近代史上廣泛而深刻的資本主義性質(zhì)的改革運動，其與戊戌變法相比較，是一場排除民族資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)和參加的具有資本主義性質(zhì)的改革運動。